□鲍红

教育出版是出版业的重要组成。有资料显示，在发达国家，教育出版的产值约占出版业的50%；在发展中国家，这个数字达到70%。据我国多家上市出版集团年报显示，教材教辅约占其总收入的70%。其中，中小学教辅产值和利润要大于教材。那么中小学教辅市场到底有多大？据行业资深人士估计，小学阶段大约每人每年教辅消费100元，初中阶段大约200元，高中阶段大约300元（据了解，许多地方不止300元）。据教育部2012年的统计，小学约1亿人，初中约5000万人，高中近4600万人，如此计算，教辅年销售约有340亿元实洋。

教辅的购销有两种形式，统一征订和市场零售。统一征订是学校或各级教育主管部门的统一采购，市场零售则是读者的自由选购。根据采购量的大小，我们将学校一级小批量的统一采购称为小征订，各县、市、省教育主管部门大批量的统一采购称为大征订。据估计，真正通过市场零售读者自由购买的教辅只有约20%，约80%的教辅是通过各种形式的统一征订实现的（其中大征订约40%、小征订约40%）。

“教辅新政”的做法和影响

2012年以来，中小学教辅成为多部委重点治理的对象，具体来说，新政措施如下：

原新闻出版总署的主要措施是，严格教辅出版资质，强调一书一号。这些措施抬高了教辅出版的门槛，对于治理教辅散滥较有成效。

以教育部为首的四部委的主要措施是，进行教辅评议——由省级教育行政部门组织成立教辅评议委员会，择优选出若干套进行公告，各地市从中选择1套推荐给本地区学生选用。

发改委等三部委的措施，则是对进入评议推荐的教辅进行限价。

目前操作中，四部委《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》对行业影响最大。其本意是为学生推荐优秀教辅，但在一些地方的操作中出现了很大偏差。教辅评议被操作成七部委屡次禁止的教辅推荐目录，甚至比目录有过之而无不及。

其一，推荐产品不够优秀。《通知》要求“择优”推荐，而各省评议中，市场上优秀的教辅品牌很难见到。所推荐的除了教材原创出版社的产品，就是各省自己的产品。许多地方明确规定，送审单位须是本地出版社，直接排斥外版教辅。

其二，评议范围被不断扩大。《通知》要求评议的种类主要是同步练习，“也可根据教学需要评议推荐寒暑假作业、初中和高中毕业年级考试辅导类教辅材料”。实际工作中，除了同步练习、寒暑假作业、中高考教辅外，一些地方还将写字、作文、阅读、古诗文、散文欣赏、小说欣赏、传记选读、幼儿园教材、专题教材……都列入评议范围，评议种类被不断扩大。

其三，推荐套数有限。《通知》要求推荐“若干套”，实际上，各省同步练习只推荐1～3套。而且规定，除此之外“任何单位和个人不得进入学校宣传、推荐和推销任何教辅材料”。可以想象，这1～3套能否满足不同地区、不同教学水平的需求？为了能上评议，又有多少企业挤破了头。

其四，选购机制问题。《通知》要求地市从省评议中选择1套给学生，本是为强调一科一辅，结果许多地市只推荐1套，学校已没有选择。只有消费者（学生和老师）最清楚他们需要什么样的教辅，评议不应限制他们自由选择的权利。

其五，自愿选择变强制。《通知》要求“自愿选择”，许多地方变成了强制购买。而且有的地方不止推1套，而是发给学生2套。还有教育部门不定时去学校检查，如果统一购买了评议之外的教辅，就要受到处分。而如果购买了评议中的教辅，学校再买就没人管了。

其六，发行资质限制。《通知》规定，评议教辅的发行单位应具备“中小学教材发行资质”。问题是，我国从来没有设立过教材发行资质。有的地方规定，只有新华书店才有此资质，学校只能选购新华书店的教辅。于是，许多民营企业的销售，只能通过新华书店结账才算合法。

教辅治理的理想方案

针对教辅问题之所在，要从根本上解决问题，理想的解决方案是：

一、采购权下放

正常情况下，消费者即选购者，教辅应该交由学生与家长自由选购。应该相信，一个消费者一时的辨别能力可能是有限的，但无数消费者多年的辨别能力肯定是准确的。

由于许多老师确实需要1套教辅统一讲解和布置作业，那么统一采购1套教辅也是客观需要的。现实中，约80%的教辅是通过统一采购销售的。

如果教辅的统一采购也是一种客观需求，如何让采购者真正关心消费者的利益？那么，最好将采购权下放给与消费者利害相关最大的人——该科的任课老师。从某种程度上说，任课老师与学生都是教辅的消费者。而且，任课老师与学生利害相关最大（有考试成绩制约，其教学质量关系到未来升迁），利益诱惑最小（一班40人左右，有回扣不过上百元，况且老师还要讲解和批改作业）。同时他们权力最小，监督最多（同事、校长、学生、家长都容易监督）。同样，任课老师采购，也便于因材施教。只有任课老师最知道自己班级的水平与进度，而且有足够的专业知识选择最适合的教辅（事实上，任课老师作为教辅使用者和与学生利害相关最大的人，其采购权力是很小的。销售人员更愿意找更高的领导，实现更大批的销售）。

反之，越是校级、县级、地市甚至省级的统一采购，与学生的利害相关越小，利益诱惑越大，越不能保证公平，也不利于教学中的因材施教。

反观日本和我国台湾地区，其教辅采购权在任课老师，校长不作干预。在我国内地，许多发达地区或重点学校，采购权也在任课老师或学科组长，校长已不干预。

二、进行最高指导定价

任课老师也属于代购，如何最大限度地杜绝其中的腐败？建议对教辅进行最高指导定价。

在市场经济条件下，企业应有自主定价的权利。但教辅的消费者是学生，有一定的公益属性。如果采购环节不能彻底净化，那么进行最高指导定价，是减少教辅高码低折和采购腐败的有效方式。

建议对教辅进行指导定价，以不高于上一年一般图书平均印张定价为准。原新闻出版总署每年发布的《全国新闻出版业基本情况》中，有对一般书籍的总定价与总印张的统计，很容易计算印张定价（2010年一般书籍印张定价为1.83元，2011年为2.02元，2012年为2.09元）。这是个相对稳定而又动态的数字，可以随物价上涨而与时俱进。由于教辅的稿费通常低于一般图书，而发行量普遍大于一般图书，如此并不会影响企业的合理利润。事实上，市场零售的教辅定价一直不高，与一般图书的定价基本是一致的。

如果说政府限价不符合市场规律，可以由行业协会组织实施，作为行业自律。总之，采购权下放最为关键。采购权下放到最基层后，企业都在一个公平竞争的起步线上，优胜劣汰是很快的。限价只是作为一种预防措施。如果这些做到了，任课老师在教辅采购中并无多少利益可图，自然不会无限采购。

教辅治理的现实方案

理想方案虽然维护了学生和家长的利益，有利于产业的长远发展，但对目前教辅产业格局调整较大，也增加了实施的难度。教辅治理的现实方案必须考虑三个问题，一是读者利益，二是产业相对稳定，三是产业健康发展。

读者利益是根本原则。在此基础上的利益才是企业的正当利益，在此基础上的产业才能健康长远发展。否则，就容易引发各种社会问题，引来政府治理，企业和产业就难以稳定长远发展。

产业相对稳定是健康发展的前提。一是每种销售模式都关系一大批人的就业与利益，变动过大容易引起产业震荡；二是产业相对稳定发展的时候，市场机制和读者选择可以发挥作用进行优胜劣汰。

而产业健康长远发展，需要有充分的竞争。只有充分的竞争，才有更好的产品和服务，才有不断的创新与发展。产业健康长远发展，要鼓励那些产品优质、运作规范、有核心竞争力的企业。如果企业没有自己的核心产品和竞争力，过多依赖行政资源，就容易受到政策波动的影响，产业持续发展的基石就不稳定。

目前情况下，应保持大征订、小征订、零售三方势力的相对平衡，让产业在相对稳定的格局下，充分发挥读者选择和市场竞争的作用，实现产业的优胜劣汰和良性发展。在此基础上，教辅治理的现实方案是：

对于大征订，一是强调评议的程序公正和信息公开，鼓励各省让更多优秀产品进入评议推荐。目前评议多为1~3套，主要是教材社与当地教育社的产品，地方保护严重，利益区隔明显。评议推荐应真正推荐优秀教辅，而非地方保护和行业垄断的手段。二是强调“自愿选择与无偿代购”。这是四部委《通知》的要求，但被许多地方操作成排他性的强制购买，甚至比当年明令禁止的“教辅推荐目录”有过之而无不及，这明显不是治理的初衷。教辅评议应该像畅销书排行榜，它可以引导销售，但无权强制销售。而且不应规定渠道，凡有图书发行资格的企业都可以发行。

此外，以地市为单位统一采购也不符合市场规律。纵使同一个地市，学校与学校的差距也很大，重点学校与一般学校、城市学校与乡村学校甚至实验班与普通班的情况都不相同，只有消费者（学生和任课老师）最清楚他们需要什么样的教辅，教辅评议不应限制他们自由选择的权利。

这样做的目的，一是让评议真正发挥正向作用；二是抑制大征订利用政策过度挤压市场的冲动；三是促进大征订类产品的相对竞争，促进企业关注自己的产品质量和市场营销，真正提升其市场竞争能力。

目前，市场区域分割严重，没竞争力的企业依赖地方保护也能很好地生存，而有竞争力的企业也很难打破地方保护的藩篱而发展壮大。其实，各地出版发行集团实力都比较强大，在竞争中拥有很多优势。如果某些集团还要过度依赖行政资源挤压市场空间，那么他们存在的价值就会受到质疑。

对于小征订，其突出的问题是质量良莠不齐，高码低折严重。治理的措施，一是提高从业门槛，如强调一书一号，对于治理教辅过多过滥较有成效。二是对所有教辅进行最高限价。由行业协会出面，为教辅设定最高指导定价，这对行业也是一种有益的引导。三是加强教辅征订环节的监督，防止利益交换。

对于零售，这是最健康的业态，能够被读者选择留下来的，质量通常较好，销售中也不存在腐败或强制问题，应大力鼓励在零售领域有品牌出版商和发行商。

必须说明的是，现实方案只是提供一个台阶，教辅问题的根本解决，必须是理想方案的实施。

教育出版是我国出版业的支柱产业，教育出版的生存状态和形象，直接关系到出版业的生存状态和形象。教辅又占教育出版的半壁江山，而且参与主体更多，消费者更是几乎遍及每个家庭。教辅的形式与内容，完全服务于目前的教学方式和考评制度；教考方式怎么改，教辅就会怎么变。相比于培训、家教、学习机等，图书是一种比较实惠、廉价的助学产品，必定有其存在的价值。

优秀的教辅是一线教学经验的结晶，可以提升学习效率，也是能最便宜的平衡教育资源的方式。教辅市场的健康发展，对于整个行业和社会都关系重大。只有建立一种健康的机制，才能让教辅出版企业真正在服务读者、服务教育中成就自己，才能让产业实现更健康、繁荣、可持续发展。

（作者系中国新闻出版研究院副研究员）

（《中国新闻出版报》2014年3月17日第5版）