朱永新全国政协提案： 
   关于取消各省教辅评议、还消费者自主选择的提案

   

朱永新简介：
   中国民主促进会中央委员会副主席，第十二届全国政协副秘书长。中国教育学会副会长，苏州大学教授、博士生导师，北京大学、北京师范大学等兼职教授。新教育实验发起人，国家新闻出版广电总局“全民阅读形象代言人”。     

案由：
   相比于培训、家教、学习机等，教辅是一种比较实惠、廉价的助学产品，其使用也最为普及。我国有1.6亿多中小学生，绝大多数都使用教辅。巨大的市场，吸引无数企业进入，教辅市场也出现一些乱象。

   2011年来，教育部、原国家新闻出版总署、发改委等出台多项措施，治理教辅市场。目前影响最大的，是2012年教育部牵头的四部委《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》。其核心是进行教辅评议——由省教辅评议委员会择优选出若干套进行公告，各地市从中选择1套推荐给学生选用。

   这些措施对于减轻学生负担，提高教辅进入门槛有积极作用。但在各地操作中，也出现许多问题。突出表现在：
1. 择优推荐变成地方保护。通知要求“择优”推荐“若干套”，而各省评议中，地方保护严重，真正优秀的品牌很难进入，由于缺少竞争，造成推荐质量平庸。同步教辅只推荐1－3套，许多老师反映，评议教辅难以满足不同地区、不同教学水平的需求，但却不能自主选购。

2. 自愿购买变成强制征订。通知要求地市教育主管部门从省评议中选择1套，由学生自愿购买，学校不能从其他渠道采购。但教育主管是学校的上级领导，推荐成了强制，学校已没有选择权，学生自愿购买更成一句空话。一些地市根本不征求学校和学生的意见，直接统一配发。只是为了显示程序合法，要求学生签一份“代购协议书”。

3．权力集中导致教育腐败。通知要求教辅采购是“无偿代购”。但是，一个省的教辅销售通常在几亿、十几亿元，评议权和选购权高度集中省、市教育主管部门，他们成了众多教辅出版商和发行商公关的对象。众所周知，权力越集中，越容易产生更大的腐败。

   教辅不能上推荐目录，不能强制学生购买，为多部委屡次发文强调。十八届三中全会《决定》强调，要使市场在资源配置中起决定性作用，大幅度减少政府对资源的直接配置。李克强总理也多次强调，简政放权，是激发市场活力、调动社会创造力的利器，是减少权力寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策。 

   如今，教辅评议被操作成多部委屡次禁止的教辅目录，甚至有过之而无不及：推荐品种更少，地方保护更甚，强制力度更大。它的结果，对教育系统来说，是远离教学一线的省、市教育主管部门对教辅选用的主导权加大，而直接使用教辅、最了解教学需求的学生和老师却无权自主选用。对出版行业来说，是地方保护和利益交换盛行，不利于教辅的优胜劣汰和行业的公平竞争。
    
建议：
   教辅市场问题的根源，在于其采购方式。教辅采购有两大类，一是市场零售，二是统一采购。市场零售是读者“花自己的钱办自己事”，一般“讲节约也讲效果”，不存在什么社会问题。教辅的问题，在于统一采购。无论是教育主管部门推荐采购，还是学校领导推荐采购，都属于“花别人（父母或政府）的钱办别人（学生）的事”，容易“不讲节约（教育腐败）也不讲效果（质量平庸）”。
   为了根本解决教辅市场的问题，特提出以下建议：

1. 取消各省教辅评议，还消费者自主选择。
教辅评议的本意是推荐优秀教辅，但实际操作中出现很大偏差。教辅的省荐市选使学生“自愿选择”成为空话，巨大的销售利益使“无偿代购”成为空话,版权问题以行政规定代替法律判定。如今地方保护、利益交换盛行，却缺少纠错机制，已经背离了十八届三中全会精神，也违背了教辅管理的初衷。因此，建议取消各省教辅评议，还消费者自主选择。
   正常情况下，消费者即选购者，教辅应该交由学生及其父母自主选购。要相信，一个消费者一时的辨别力可能是有限的，但无数消费者多年的辨别力肯定是准确的。

2. 如果教学中确需一套统一的教辅，建议将其推荐权交给该科的任课老师。
   鉴于许多老师和学生反映，教学中确实需要一套教辅统一练习和讲解，那么，建议这套教辅的推荐权交给该科的任课老师。这里必须强调两点：（1）任课老师只有推荐权，不能指定渠道，采购由学生或家委会完成。（2）强调一科一辅，一科只能推荐1本教辅。据调查，1套教辅基本能满足80%学生的需要，个别学生需要可以自行购买。这样，既保留老师的专业判断，也便于因材施教，同时又切断老师与教辅的利益关联。任课老师是教学的直接实施者和责任人，也是教辅的使用者。他们与学生利害相关最大，利益诱惑最小。同时他们权力最小，受到的监督最多。如果统一推荐是需要的，唯有交给任课老师，一切问题才能降到最低。

3. 对所有教辅进行最高限价。
   如果采购环节不能彻底净化，那么教辅最高限价是减少学生负担和采购腐败的有效方式。建议教辅印张定价，以不高于上年一般图书平均印张定价为准。据国家新闻出版广电总局每年发布的《全国新闻出版业基本情况》，2010~2014年，一般图书印张定价为1.8~2.3元。这是个相对稳定又动态的数字，可以解决物价上涨问题。事实上，多数市场零售类教辅低于这一标准。如果政府不方便限价，可以交由行业协会自律，社会媒体监督。

   教辅的采购，关系1.6亿多中小学生，涉及亿万家庭。妥善解决教辅问题，可以更好地服务教学，维护学生和家长权益，净化教育风气。同时，也促进教辅产品的优胜劣汰，有助于出版产业健康发展。

   （感谢中国新闻出版研究院鲍红副研究员在提案调研撰写过程中的贡献。）
    
建议办理部门：国家教育部


附： 
    

教辅问题之梳理 
   鲍红 

 
   对于教辅问题，我已经关注数年。

   作为一个出版研究人员，2011年来，我亲自参与了教辅政策的前期调研，意见反馈，及落地跟踪，熟悉教辅产业链。

   同时，我又是一个学生的家长。关注教辅问题，也是关心我孩子的教育环境。身为家长，我又是教辅等助学产品的埋单人。

   多年以来，教辅一直饱受争议，多部委出台无数文件治理，而成效有限。笔者持续关注数年，终于理清思路，希望还天下大白，彻底解决教辅的问题。
   教辅是什么？

   教辅是学生除教材之外的辅助学习资料。常见的有课后练习册、考试总复习，以及作文、阅读等等。

   比起家教、培训、学习机等，教辅算比较廉价实惠的助学产品，因而学生使用最为广泛。我国1.6亿多中小学生，绝大多数使用教辅。

   教辅跨教育与出版两界。教育界的学生和老师是教辅的使用者，出版界则是教辅的供应者。因为跨界，加大了人们认清问题的难度。

教辅的现状：

   教辅的出版机构有上千家，有出版社，有民营文化公司。

   教辅的发行机构有上万家，有新华书店，民营书店，教育厅下属发行渠道。

   教辅的使用者是学生和任课老师，一般用于课后练习和备考复习。

   教辅的购买方式有两大类，一是市场零售，约占20%；二是统一代购，约占80%。

   市场零售类教辅通过书店展示，学生、家长自由选购。

   统一采购的教辅有两种情况：1.教育主管部门推荐；2.学校推荐。名为推荐，但他们分别是主管部门和教学单位，因而有较大的强制性。
   教辅的埋单人，99%是学生家长，只有极少数地区是当地财政埋单。

教辅的问题分析：

   教辅的问题，可以从教辅的购销方式分析。

   市场零售教辅，是读者“花自己的钱办自己事”，一般“讲节约也讲效果”。这类教辅定价适中，品牌较多。这里完全市场竞争，没有强制购买和教育腐败，可以交由市场优胜劣汰。

   而统一采购的教辅，属于“花别人的钱办别人的事”，容易“不讲节约也不讲效果”。无论是教育主管部门推荐，还是学校推荐，都有权力寻租。但其中又有不同：

   1.教育主管部门推荐：主要是省、地、县教育厅/局推荐，行政色彩较浓。它的好处是有政府限价，价格较低。它的问题：一是地方保护严重，当地主要推荐当地出版机构和教育系统的产品；二由于竞争不充分，产品质量平庸；三是权力集中导造成腐败寻租。

   2.学校推荐：一般由校长、副校长、学科组长或任课老师推荐，界于行政与市场之间。它的好处是更适合学校需求。它的问题：一是高码低折普遍，一些教辅定价偏高，学校以较低折扣购买，而以较高折扣向学生收钱；二是因为其中有利，造成采购质量的良莠不齐。

   盘点多年来媒体对教辅的批判，也主要集中在这两个方面：
   1.教育主管部门制作的目录，强制购买，内容平庸，不适合教学需求。中央电视台（2011.9“焦点访谈”《教辅:挡不住的负担》）、《中国青年报》等（如《**中小学生使用最多教辅<天下通>背后利益链曝光》、《**违法强迫学生订购8.1亿元教辅书幕后调查》）属于此类报道。纪委查处也多是这类案件。

   2.学校或老师推荐的教辅，存在高码低折，指定书店，可能存在利益输送。或老师推荐了书家长忙于到处寻找。各地大众媒体此类报道较多。
   （此处需要说明，由于所有教育主管和学校领导的推荐购买都是由班主任或任课老师来收费，一般人将所有不满集于“老师”，老师有代人受过的成份。） 

2011年来教辅管理的思路与后果

   2011年来，国家进行了一轮最严厉的教辅管理。影响最大的，是教育部为首的四部委《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》。其主要措施，是省教育部门评议优秀教辅，地市从中选择，学校不许采购省评议之外的产品。

   治理的思路，是学校推荐的高码低折是市场失灵的表现，所以需要行政干预。而我们仔细分析，高码低折不是市场竞争的产物，恰恰是权力干预的结果。正常情况下，市场竞争只会让价格越来越低，权力寻租才让价格越来越高。高码低折的教辅如同90年代的大书，其实质，是有采购权力的人花别人的钱，谋自己的利，而损害第三方埋单人的利益（大书是花政府的钱，教辅是花家长的钱）。完全竞争的零售类教辅，从来没有高码低折，也没有强制购买与教育腐败。

   因此，问题解决之道，应是最大限度地消除权力干预。而教辅管理的结果，却是省市更大的权力干预。
    
其后果有四：

   一、强化教育主管部门推荐。1.各省都保护自己的产品，最终谁也无法跨省销售，市场分割严重。2.所推荐的教辅质量平庸，且只有1－3套，无法满足各地不同教学水平的需要。3.强制购买突出，一些地市根本不征求学生意见直接配发，甚至版本都发错了，学生自愿购买成了空话。4.推荐权与选择权集中于省、市，他们成了众多出版商和发行商公关的对象，更易产生权力寻租与腐败。

   二、学校推荐大受打击。通知规定学校不许采购省评议之外的产品，学校推荐大受打击。但学校推荐真的没有了吗？并非如此。学校推荐通常比教育主管推荐更符合自身需求，省评议强差人意，不少学校为满足自己教学需求通常会再推荐购买。同时，有些面向学校的教辅高码低折更为严重，以更大的利益撬动推荐购买。

   三、基层教学受到干扰。1.各城乡之间、校际之间教育发展差异很大，加之近年国家倡导课堂教学改革，教学日益个性化。这种情况下，要求全市甚至全省选用同一套教辅，完全违背了教学规律。2.省评议教辅靠行政垄断市场，无心产品质量，内容陈旧，许多教辅因不适用而束之高阁。3.省里推荐不适用，又不允许学校购买其他教辅，否则就要受查处。一些老师只有自己购买教辅编题复印给学生使用，一则加大老师的工作量，二则复印费也不便宜，三则复印的资料不方便保存，给教学带来很大干扰。

   四、于出版产业来说，加剧不公平竞争和国进民退。学校不得采购省评议之外的教辅，而80%的教辅是通过统一采购实现的，相当于卡住了市场。结果是，找市场不如找“市长”，部分出版社通过行政推荐主导市场，市场类教辅反而受到挤压。
    
根本解决方案：
   考虑到现实各方利益平衡，笔者曾给出一个现实方案：省里推荐程序更加公平，推荐套数更多，让学校有选择，强调学生的自由选购。但涉及利益太大，没人愿意吐出已经吞下的利益。

   那么，根本解决教辅问题的方案在于：

   1. 采购权还给消费者。一般情况下，教辅应由学生与家长自主选购。

   2. 鉴于许多老师反映，教学中确实需要一套教辅统一练习和讲解，那么，建议这套教辅的推荐权交与该科的任课老师。同时强调两点：（1）任课老师只有推荐权，不能指定渠道，采购由学生或家委会完成。（2）一科一辅，一科只能推荐1本教辅。如是，既保留老师的专业判断，同时切断老师与教辅的利益关联。

   3. 对所有教辅进行最高限价。建议教辅定价，以不高于上年一般图书平均印张定价为准。据国家新闻出版广电总局每年发布的《全国新闻出版业基本情况》，2010~2014年，一般图书印张定价为1.8~2.3元。这是个相对稳定又动态的数字。事实上，多数市场零售类教辅低于这一标准。如果政府不方便限价，可以由行业协会自律，社会媒体监督。

   最根本的是前两条，如果所有企业在同一公平线上竞争，优胜劣汰是很快的。限价是以防万一的辅助措施。

   最后，作为一个学生的家长和教辅的埋单者，如果教学中确实需要一套统一的教辅，那么最信任的一票，我愿意投给孩子各科的任课老师。因为他们是我孩子各科教学的直接实施者和责任人，家长与他们有最直接的交流与监督。相比于各行各业的家长，这些老师并不算强势。否则，越是校长，教育局长，离学生越远，我们也无从监督。总之，任课老师推荐利益最小，责任最大，监督最多最易，也便于因材施教。

    

文章来源：出版商务周报 编辑：原业伟